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  摘  要:预防职务犯罪法是调整因预防职务犯罪而发生的社会关系的法律规范的总称。近年来,各省、直辖市均纷纷制订了符合各地实际的预防职务犯罪条例,地方立法虽有其局限性,但可以为制定全国性法律找出问题、积累经验。因此,在国家尚未制定预防职务犯罪专门法律的情况下,积极探索和总结预防职务犯罪地方立法的经验,不断完善地方立法,对于实现预防工作的全面化、法制化、规范化,具有十分重要的意义。本文将试图以基层检察机关开展预防职务犯罪工作的角度来探讨预防职务犯罪立法的现状并就完善预防职务犯罪立法问题提出建议。
　　关键词:预防职务犯罪  立法  检察建议  行贿犯罪档案查询
　　预防职务犯罪法是调整因预防职务犯罪而发生的社会关系的法律规范的总称。目前,惩治腐败犯罪方面的法律规定较为完善、系统,相对来说,有关预防腐败犯罪的专门立法还较薄弱。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出:“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。”为落实《决定》要求,现阶段亟需制定完善预防职务犯罪方面的法律法规,以增强预防职务犯罪的法律强制性和执行力,提升预防腐败犯罪的法治化水平。
　　一、预防职务犯罪立法的现状
　　当前,我国检察机关开展预防职务犯罪工作主要是依据中央的有关方针、政策和国家法律的一些原则性规定,如《宪法》、《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作的规定》等。近年来,浙江省、江苏省、甘肃省、云南省、安徽省、青海省、广州市、深圳市等全国多个省、市均纷纷制订了符合各地实际情况的《预防职务犯罪条例》,并通过批准施行。以云南省为例,《云南省预防职务犯罪工作条例》(下称《条例》)已由云南省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议于2013年5月30日审议通过,并自2013年9月1日起正式施行,破除了过去因法律缺位致使预防职务犯罪工作开展不力的问题,标志着云南省的预防职务犯罪工作迈上了法制化的台阶,也为云南省各检察机关开展预防职务犯罪工作提供了坚实的法律依据。《条例》的制定,对于云南省推进惩治和预防腐败体系建设、积极有效遏制职务犯罪,具有十分重要的意义。
　　二、完善预防职务犯罪立法的必要性
　　党的十八大以来,多位省部级高官相继落马,截至2015年3月18日,全国已有98名以上官员和军级以上官员落马,依法查处了包括周永康、郭伯雄、令计划在内的一大批严重腐败犯罪分子,推动了反腐败斗争的不断深入。但是,职务犯罪是一种从古至今沿袭下来的社会现象,存在历史性,其犯罪原因是深层次和多方面的,而刑罚作为遏制犯罪的因素本身是单一的,即刑罚预防犯罪的作用是有限的,单纯依靠专门机关惩办职务犯罪的反腐败方式虽能达到立竿见影的效果,但终究不是治本之策,唯有从源头上预防和惩治职务犯罪才能做到标本兼治。首先,检察机关要有效地开展预防职务犯罪工作,实现从部门预防向与社会预防相结合的预防职务犯罪工作机制的转变,就必然涉及到与其他行政机关、司法机关、行业主管部门、国有公司、企业、事业单位、人民团体以及公民之间的关系,这种关系无疑只能通过立法的途径来加以确认和调解。其次,近几年来,各地检察机关积极实践、不断探索和创新工作方式,在“促进三农建设”发展、保证重大工程项目建设等重点领域开展预防职务犯罪方面创造并积累了一些卓有成效的经验和做法,需要通过立法进一步确定下来。再者,以甘肃省为例,《甘肃省预防职务犯罪工作条例》早在2007年6月1日就已施行,而后于2014年进行修订,并于同年年12月1日起正式施行,这说明随着经济社会发展和利益格局的调整,职务犯罪预防领域、预防内容、预防格局以及预防方式也发生了新的变化,只有进一步完善预防职务犯罪相关法律,才能够适应法治社会发展的需要。最后,在实际工作中,检察机关开展职务犯罪预防工作时,常常遭遇“冷漠”待遇,预防对象总有“抵制”情绪,究其原因是立法的滞后使预防职务犯罪工作难以适应当今时代高速发展的脚步,预防工作难以达到专业化、社会化和法制化要求。因此,有必要加强完善相关法律,对现有法律作出补充和完善,才能不断适应新形势下预防腐败体系廉建设的需求。
　　三、对预防职务犯罪立法的建议
　　(一)明确各部门预防职务犯罪职能,探索建立预防职务犯罪联席会议制度
　　立法应当进一步明确检察机关、监察机关、纪委、审计等部门的预防职务犯罪职能,并明确专门的机构来组织及协调各机关、部门、国企事业单位、人民团体开展预防职务犯罪工作,以实现预防职务犯罪工作从分散状态到集中管理的转变。检察机关是法律规定的查办职务犯罪的专门机关,在职务犯罪案件的立案、侦察、批捕、起诉等过程检察机关均全程参与,在长期的办案实践中较之其他部门更为全面地了解职务犯罪的特点、规律及原因,知悉发案单位存在的制度漏洞,并有专门的业务机构开展预防职务犯罪的相关工作。但如果仅由检察机关组织协调、其他机关、部门支持配合,不大可取,因为在实际工作中,基层检察机关预防部门通常存在人少事多的情形,以致无法较好的达到预防目标,且此举难免有检察机关部门预防之嫌。对此,从当前预防职务犯罪工作的实际出发,可参考由检察机关发起,以联席会议的形式组织协调工作。此种方式旨在通过召开联席会议的形式,加强沟通与联系,使参加会议的各方达成共识并组织实施,不断推进预防职务犯罪工作的社会化发展。
　　(二)进一步明确、提升检察建议的法律效力
　　检察建议是检察机关履行法律监督权的一种重要方式,具有当然的权利属性。检察机关的法律监督权可以分为强制性的法律监督权和建议性的法律监督权,具体到预防职务犯罪工作中,检察建议主要是指预防违法犯罪类的检察建议。从规范依据角度上讲,检察建议作为一项公权力的法律依据不足、规范程度也不高,具体表现在内部程序缺失、法律不健全、外部效力低下等诸多问题。在实践中,检察建议事实上已经发展成为一个具有自身特色和丰富内涵的权利结构体系,是一项实践中走出来的权利。《云南省预防职务犯罪工作条例》第二十二条规定,“检察机关、审判机关、监察机关、审计机关在依法行使职权时,发现有关单位存在职务犯罪隐患的,应当提出检察建议、司法建议、检察建议、审计建议,并抄送其主管部门。被建议单位应当自收到建议书之日起30日内,将整改情况书面反馈给提出建议的机关,并报送主管部门。主管部门应当加强对被建议单位整改工作的督促与指导。”然而,在基层检察机关实际工作中,却存在部分行政机关、事业单位、企业等在接到检察建议之后草草回复、敷衍了事的情形。面对这样的情形,法律并未明确授权检察机关进一步的措施以促使被建议单位认真整改,究其原因是检察建议的效力需要进一步提升,因此,须明确检察建议的法律效力,进一步规范检察建议,完善立法、细化程序,增强检察建议的法律性及权威性。
　　(三)增强行贿犯罪档案查询制度的范围,将落实行贿犯罪档案信息库的建立纳入立法范围
　　1.建议立法增强行贿犯罪档案查询制度的范围以及强制性。即如何使行贿犯罪档案查询制度成为招标投标、供应采购、资质资格审查、信用管理、人事管理、信贷审查、商业谈判等领域必经的阶段。《云南省预防职务犯罪工作条例》第十九条提到,在重大建设项目、产权交易实行招标、拍卖、挂牌出让涉及公共投资、公共利益时,明确国家机关、国有企业、事业单位、人民团体,应当向检察机关查询投标人、竞买人行贿犯罪档案。在基层检察机关查办的职务犯罪案件中,很多项目的立项审批等过程都存在申报者与审批者之间的利益输送,但在基层检察机关开展行贿档案查询制度过程中,绝大多数情况表现为招投标人和职业代理公司前来查询,少有前面提到的法律规定的主体前来查询。可以考虑从立法上规定扩大行贿犯罪档案查询制度的范围、增强其强制性,有利于从源头上预防职务犯罪。
　　2.建议将落实行贿犯罪档案信息库的建立纳入立法范围,以立法的方式保证行贿犯罪档案查询系统与全国检察机关统一业务应用系统同步运行。《条例》第十二条第五款,“建立健全预防职务犯罪信息库和预测预警机制”;第六款,“建立和完善行贿犯罪档案查询制度,受理行贿犯罪档案查询。”和《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作的规定》第十三条规定,公司、企业对本公司、企业进行行贿犯罪档案查询的,由公司、企业住所地或者业务发生地人民检察院受理。在基层检察院行贿犯罪档案查询工作开展过程中,有部分前来查询的公司、企业都反映住所地检察院不受理其查询请求,并要求其到业务发生地检察院查询,存在住所地检察院与业务发生地检察院互相推诿的情况。究其原因,一是对检察院行贿犯罪档案记录查询工作的监督规定不明确、实施不到位,即对检察机关本身的监督存在缺位的情况;二是行贿犯罪档案数据库系统有待完善,行贿犯罪档案虽已逐渐实现全国联网,许多基层地方并未做到真正意义上犯罪信息网络的全面覆盖,即查询点未深入到县级院。以德宏州为例,实际工作中,各县级院存在以同一个州市院账号输入系统查询的情况,导致两种情况的出现,其一,各县级院以相同账号登陆查询行贿档案记录的时候,出现网页卡死、无法登陆系统的情况;其二,各县级院在查询完行贿档案记录后,须登陆行贿犯罪档案专门的案卡系统再次录入查询单位情况,这无疑增加了行贿档案查询的工作量,同时也不利于整个预防职务犯罪工作的规范发展。因此从实践出发,可以考虑将落实行贿犯罪档案信息库的建立纳入立法范围,将探索建立行贿犯罪档案查询系统与检察机关统一业务应用系统同步运行网络作为硬性条件纳入立法范畴,为惩治和预防职务犯罪打下坚实的数据基础。