理论研究

        近年来，一些村（居）委会干部在协助乡镇政府落实农村（城市）居民低保政策过程中，弄虚作假，隐瞒不贫困的真相，将其家庭成员甚至本人确定、申报为低保对象，骗领城乡贫困居民最低生活保障资金（下称“低保”）。对这种行为如何定性，实践中主要有三种观点：
　　第一种观点认为，这种行为不构成犯罪。因为村干部也有权利申请低保，且贫困标准实践中很难把握，不好定性。第二种观点认为，这种行为本质上是村（居）委会干部利用职务之便实施的一种套取国家公款的行为，应构成贪污罪。第三种观点认为，这种行为只能认定为诈骗罪。理由是：一是贪污罪的手段通常是监守自盗，而上述村干部采用的手段是通过隐瞒事实真相的方式骗取低保；二是贪污罪要求行为人贪污本单位支配的公款，而不是要求贪污上级领导机关所支配的公款，而上述村（居）委会干部骗领的低保属于上级领导机关所支配的公款；三是村（居）委会干部对低保只有申报权，没有审批权，也就是说，他们没有利用职务之便的条件。
　　笔者认为，第一种观点不成立。虽说客观上村（居）委会干部也有可能经济条件不好，但申请人应当符合申请低保的基本条件——经济上确实贫困，并严格走民主评议程序和公示公告程序。尽管家庭经济困难的标准不好判断，但这不能成为否定其构成犯罪的理由。
　　针对第三种观点，笔者认为也不成立。理由有：一是根据刑法第266条和第382条的规定，诈骗罪和贪污罪的作案手段都包含“骗取”，都包含弄虚作假、隐瞒事实真相的内容。二是刑法第382条只要求贪污罪的作案对象必须是“公共财物”，并没有要求这些公共财物必须是犯罪嫌疑人所在单位支配、掌控的公共财物。如果贪污罪的对象只限定为犯罪嫌疑人所在单位管理支配的“公共财物”，那么，村（居）委会干部和地方政府工作人员如果骗取上级政府部门的各种扶贫资金，就只能认定诈骗罪而不能构成贪污罪，而村（居）委会干部也永远都不可能成为贪污罪的主体了。显然，这个结论是不正确的。如全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等款物的管理，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”“村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定”。事实上，救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等款物的最终管理权、支配权、审批权都掌握在上级部门，不可能完全划由村（居）委会管理、支配，如果按照上述“要求这些公共财物必须是犯罪嫌疑人所在单位支配、掌控的公共财物”的观点，村（居）委会干部则不会成为贪污罪的主体。这显然与法律规定相悖。三是村（居）委会干部特别是支部书记和村（居）委会主任在协助落实扶贫政策过程中完全有利用职务之便的条件。从表面上看，村（居）委会干部仅仅只具有申报权，但实际上由于这个权力基本受不到监督制约，在绝大多数情况下，村（居）委会干部的申报都会被上级机关认可。因为当前我国的扶贫资金规模大、名目多，且扶贫对象人数众多、居住分散，扶贫主管部门限于人力、精力，不可能逐一核实，只有委托村（居）委会干部去落实相关情况。加之，低保贫困标准相对模糊，群众对扶贫政策也不是很了解，所以，扶贫对象的确定、扶贫资金的发放基本上是由村（居）委会干部决定的。
　　综上所述，村（居）委会干部利用协助政府部门从事落实低保工作的职务便利为自己或家庭成员骗领低保的行为，可构成贪污罪。当然，如果其行为仅仅是程序不合法，实际上符合低保标准，则不构成犯罪。